รัฐซื้อแพง เราแบกต่อ ว่าด้วยพลังงาน ค่าไฟ และแผนแก้ไขที่ยังมาไม่ถึง

เรื่องค่าไฟเวียนมาให้สังคมได้ถกเถียงกันอีกครั้ง เมื่อรัฐบาลได้ลงนามสัญญาซื้อขายไฟฟ้า (PPA) กับผู้ผลิตไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนหลายราย ที่รวมกำลังผลิตกว่า 5,203 เมกะวัตต์ ตามโครงการรับซื้อไฟฟ้าหมุนเวียน ที่มีทั้งหมด 2 เฟสด้วยกัน และการซื้อเฟสแรกก็กำลังเป็นประเด็นที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์อยู่ขณะนี้

เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นนี้เชื่อมโยงถึงความกังวลเรื่องค่าไฟแพง เนื่องจากราคาที่รัฐรับซื้อกำหนดไว้สูงกว่าราคาตลาดโลก โดยเฉพาะพลังงานแสงอาทิตย์ที่ต้นทุนมีแนวโน้มลดลงเรื่อยๆ และเมื่ออยู่ภายใต้มาตรการส่งเสริมการรับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน หรือที่เรียกกันว่า Feed-in Tariff (FiT) ที่รัฐจะกำหนดราคารับซื้อไฟฟ้าจากเอกชนในอัตราคงที่ตลอด 20-25 ปี ก็อาจหมายความว่ารัฐกำลังรับซื้อไฟในราคาเดิมที่สูงไปต่อเนื่องอีกหลายปี

คำถามที่ตามมาคือ เหตุใดรัฐจึงตัดสินใจรับซื้อพลังงานที่ต้นทุนการผลิตมีแนวโน้มลดลงเรื่อยๆ ในราคาสูง จนเป็นที่น่ากังวลว่าประชาชนต้องแบกรับภาระค่าใช้จ่ายผ่าน ‘ค่าไฟ’ และรัฐต้องคอยตอบคำถามไปอีกอย่างน้อย 20 ปีว่า เมื่อไรค่าไฟจะถูกลง?

อย่างไรก็ตามคำถามเหล่านี้สามารถตอบสนองได้ด้วย ‘แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า’ หรือแผน PDP 2024 ฉบับใหม่ ที่อาจจะต้องเรียกเป็นแผน PDP 2025 เพราะความล่าช้าของการออกแผนอย่างเป็นทางการ โดยแผนฉบับนี้เป็นแผนแม่บทในการบริหารจัดการไฟฟ้าของประเทศในช่วง 15-20 ปีข้างหน้า ที่เกี่ยวข้องกับค่าไฟของประชาชนโดยตรง

เมกะโปรเจกต์ที่กระทบค่าไฟประชาชน

โครงการรับซื้อไฟฟ้าหมุนเวียนริเริ่มในปี 2565 สมัยรัฐบาล พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา แต่ที่เป็นประเด็นขณะนี้เพราะรัฐบาลของ แพทองธาร ชินวัตร เพิ่งไปลงนามสัญญาเพิ่มเติม เมื่อลงนามไปแล้วการจะแก้ไขหรือยกเลิกย่อมเป็นไปได้ยาก 

ทั้งนี้ไฟฟ้าหมุนเวียนที่ตกลงซื้อ 5,203 เมกะวัตต์ จะมีตั้งแต่โรงไฟฟ้าพลังงานแสงอาทิตย์ พลังงานลม พลังงานแสงอาทิตย์พร้อมแบตเตอรี และอีกส่วนน้อยเป็นก๊าซชีวภาพ 

วรภพ วิริยะโรจน์ สส.พรรคประชาชน ให้สัมภาษณ์ในประเด็นนี้ว่า ขณะนี้ประเทศไทยมีโรงไฟฟ้าเยอะมากอยู่แล้ว ซึ่งมีอยู่ทั้งสิ้น 13 โรง และในหนึ่งเดือนโรงไฟฟ้า 7 ใน 13 โรง ไม่ได้เดินเครื่องเลย แต่ประชาชนทุกคนต้องเป็นคนจ่ายเงินให้กับโรงไฟฟ้าที่รัฐไปเซ็นสัญญาอนุมัติให้เอกชนสร้าง

จากรายงานของกระทรวงพลังงานเมื่อปี 2566 พบว่าประเทศไทยผลิตไฟฟ้าสำรองสูงเกิน 36% ว่ากันอย่างรวบรัดเรามีโรงไฟฟ้าเกินครึ่งที่ไม่ได้เดินเครื่องอยู่แล้ว และกำลังซื้อเพิ่มโดยให้เหตุผลว่าเป็นการซื้อพลังงานหมุนเวียน พลังงานสะอาด ซึ่งไม่ได้ทำให้ข้อเท็จจริงที่ว่าประเทศไทยมีไฟฟ้าล้นเกินนั้นเปลี่ยนแปลงไป ดังนั้นแน่นอนว่าการไปซื้อเพิ่มอย่างไรก็จะกระทบกับค่าไฟที่ประชาชนต้องจ่ายแพงขึ้น

มากไปกว่านั้น การซื้อไฟฟ้าก้อนกลุ่มใหญ่ครั้งนี้เป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่าไม่ได้มีการเปิดประมูล เป็นความไม่โปร่งใสที่หลายคนตั้งข้อสังเกตว่า นี่อาจเป็นการเอื้อกลุ่มทุนพลังงานหรือไม่? ซ้ำร้ายราคาที่รัฐรับซื้อมาโดยไม่ผ่านการประมูลจะกลายเป็นต้นทุนของค่าไฟประชาชนทั้งหมด

ไม่มีใครปฏิเสธว่าการเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานสะอาดเป็นสิ่งจำเป็นในภาวะโลกเดือดเช่นนี้ แต่ในบริบทของประเทศไทยที่มีปริมาณไฟฟ้าสำรองล้นเกินไปมากแล้ว การรับซื้อเพื่อเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานหมุนเวียนจึงทำให้ถูกตั้งคำถาม โดยเฉพาะเมื่อโครงการซื้อไฟฟ้ารอบนี้ไม่มีการเปิดประมูล แต่ใช้วิธีเจรจาตรงกับผู้ผลิตบางราย จนส่งผลให้เกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์จากสังคม รวมถึงคำถามที่ว่า จะเป็นอย่างไรหากรัฐเลือกการประมูลที่เปิดโอกาสให้ผู้ประกอบการแข่งขันกันเสนอราคาต่ำสุดเพื่อลดภาระค่าไฟประชาชน

นอกจากนั้น การรับซื้อในอัตราคงที่ยาวนาน 20-25 ปี ยังเสี่ยงทำให้รัฐต้องจ่ายแพงในอนาคต ในขณะที่ต้นทุนการผลิตพลังงานแสงอาทิตย์และพลังงานลมทั่วโลกลดลงต่อเนื่อง ซึ่งอาจเป็นการผูกพันอนาคตของประเทศไว้ในราคาที่สูงโดยปริยาย

แผน PDP เครื่องมือสำคัญที่ยังไม่คลอด

อย่างที่เกริ่นไปตอนต้นแล้วว่า แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า (Power Development Plan - PDP) เป็นแผนแม่บทบริหารจัดการไฟฟ้าของประเทศ ครอบคลุมทั้งการประเมินความต้องการใช้ไฟฟ้า การจัดเตรียมไฟฟ้าเอาไว้ให้เพียงพอและมีความมั่นคง รองรับการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ รวมถึงคุณภาพชีวิตของประชาชนด้วย 

แผน PDP คือสิ่งที่กำหนดว่าระบบไฟฟ้าในประเทศไทยจะเป็นอย่างไรในระยะเวลา 15-20 ปีข้างหน้า ซึ่งปัจจุบันกระทรวงพลังงานได้จัดทำเป็นแผนใหญ่ คือ แผนพลังงานชาติ (National Energy Plan) ที่กำกับทิศทางการพัฒนานโยบายพลังงานของประเทศ โดยจะประกอบด้วยแผนย่อย 5 แผนคือ แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า (PDP) แผนพัฒนาพลังงานทดแทนและพลังงานทางเลือก (AEDP) แผนอนุรักษ์พลังงาน (EEP) แผนบริหารจัดการก๊าซธรรมชาติ (Gas Plan) และ แผนบริหารจัดการน้ำมันเชื้อเพลิง (Oil Plan)

PDP จะวางกรอบการลงทุนในการขยายระบบไฟฟ้าของไทยในระยะยาว โดยกำหนดว่า ประเทศจะต้องมีไฟฟ้าสำรองเท่าใด ควรสร้างโรงไฟฟ้าประเภทใด กี่โรง ใครเป็นผู้ดำเนินการ และควรเริ่มดำเนินการเมื่อใด ทั้งนี้ PDP จะวางแผนล่วงหน้า 10-15 ปี แม้เป็นแผนระยะยาว แต่มีการปรับปรุงเป็นระยะทุก 2-3 ปี ไม่ว่าจะในรูปแบบการทบทวนแผนเดิมหรือจัดทำแผนใหม่ขึ้นมา 

ในสถานการณ์ที่รัฐบาลลงนามสัญญารับซื้อไฟฟ้าจำนวนมหาศาล โดยเฉพาะจากพลังงานหมุนเวียนที่มีต้นทุนการผลิตลดลงเรื่อยๆ แต่รัฐกลับกำหนดราคารับซื้อไว้สูงลิบในอัตราคงที่ การมีแผนแม่บทด้านพลังงานอย่าง PDP (ที่เป็นธรรม) จึงเป็นสิ่งที่ขาดไม่ได้ ไม่ใช่เพียงเพื่อบริหารจัดการไฟฟ้าให้เพียงพอ แต่เพื่อรับประกันว่ารัฐจะตัดสินใจเรื่องพลังงานโดยคำนึงถึงผลกระทบต่อประชาชนอย่างรอบด้าน

ปัจจุบันประเทศไทยยังคงใช้แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า PDP 2018 ฉบับปรับปรุงครั้งที่ 1 ซึ่งครอบคลุมช่วงปี 2561–2580 ส่วนแผน PDP ฉบับใหม่ซึ่งอยู่ระหว่างการจัดทำนั้น กระทรวงพลังงานเริ่มกระบวนการมาตั้งแต่ปี 2565 ในชื่อว่า PDP 2022 แต่ยังไม่สามารถเสนอให้พิจารณาได้ จนล่วงเลยเปลี่ยนเป็นเวอร์ชัน PDP 2024 แผนก็ยังไม่ผ่านการอนุมัติจากคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) จนกระทั่งในปี 2568 แผนดังกล่าวกำลังจะถูกปรับชื่ออีกครั้งเป็น PDP 2025 แทน

สำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน (สนพ.) กระทรวงพลังงาน ให้เหตุผลที่จำเป็นต้องร่างแผนขึ้นมาใหม่ แม้จะมีแผนปี 2018 ที่วางโครงสร้างไว้ถึงปี 2580 อยู่แล้ว เนื่องจากตัวเลขเศรษฐกิจไม่เป็นไปตามคาด จากการประสบกับวิกฤตโควิด-19 ถัดมาคือความต้องการไฟฟ้าที่เปลี่ยนแปลงไป และสุดท้ายคือการปรับนโยบายให้สอดคล้องกับทิศทางพลังงานโลก จากการที่ไทยให้คำมั่นกับนานาชาติ ตั้งเป้าบรรลุความเป็นกลางทางคาร์บอน ภายในปี 2050 และจะปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ ภายในปี 2065

หากมองให้ลึกลงไปแผน PDP คือเครื่องมือสำคัญในการควบคุมสมดุลระหว่าง ‘ความมั่นคงทางพลังงาน’ และ ‘ความยุติธรรม’ เพราะมันกำหนดว่าจะผลิตไฟฟ้าจากอะไร แหล่งไหน ปริมาณเท่าไร และเมื่อใดจะลดหรืองดใช้พลังงานที่มีผลกระทบสูง เช่น พลังงานถ่านหิน หรือการลงทุนในโรงไฟฟ้าที่ไม่จำเป็น 

ในความเป็นจริง จนถึงตอนนี้ยังไม่มีวี่แววของ PDP ฉบับใหม่ปรากฏอย่างเป็นทางการ แม้กระทรวงพลังงานจะประกาศว่าจะเร่งจัดทำให้แล้วเสร็จก็ตาม

เครื่องมือสำคัญยังต้องแก้ไขข้อบกพร่อง 

ข้อมูลจากศูนย์ข่าวพลังงานระบุว่า ร่างแผน PDP 2024 คาดการณ์ความต้องการไฟฟ้าสูงสุดของประเทศช่วงปลายแผนในปี 2580 อยู่ที่ 56,133 เมกะวัตต์ และได้วางแผนจัดหาไฟฟ้าใหม่อีก 77,407 เมกะวัตต์ (ในเดือนธันวาคม 2566 มีกำลังผลิตไฟฟ้าตามสัญญา อยู่ที่ 53,868 เมกะวัตต์) และในระยะยาวจะมีกำลังผลิตที่หมดอายุและถูกปลดออกจากระบบ 18,884 เมกะวัตต์ ดังนั้นช่วงปลายแผนประเทศไทยจะมีกำลังผลิตไฟฟ้าตามสัญญาทั้งสิ้น 112,391 เมกะวัตต์

โดยมีแผนการจัดหาไฟฟ้าใหม่จำนวน 77,407 เมกะวัตต์ มาจาก 3 ส่วน ได้แก่

1. กำลังการผลิตไฟฟ้าใหม่ 47,251 เมกะวัตต์ ได้แก่ โรงไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียน 34,851 เมกะวัตต์ โรงไฟฟ้าพลังความร้อนร่วม 6,300 เมกะวัตต์ โรงไฟฟ้าพลังงานนิวเคลียขนาดเล็ก (SMR) 600 เมกะวัตต์ การรับซื้อไฟฟ้าจากต่างประเทศ 3,500 เมกะวัตต์ และอื่น ๆ (DR, V2G) 2,000 เมกะวัตต์

2. กำลังการผลิตไฟฟ้าสำรอง 12,957 เมกะวัตต์ ได้แก่ โรงไฟฟ้าพลังน้ำแบบสูบกลับ 2,472 เมกะวัตต์ และระบบกักเก็บพลังงานแบบแบตเตอรี 10,485 เมกะวัตต์

3. กำลังการผลิตจากโรงไฟฟ้าที่มีสัญญาข้อผูกพันไปแล้ว 17,199 เมกะวัตต์

กำลังการผลิตไฟฟ้าใหม่จากพลังงานหมุนเวียนรวม 34,851 เมกะวัตต์ แบ่งเป็นพลังงานแสงอาทิตย์ 24,412 เมกะวัตต์, พลังงานลม 5,345 เมกะวัตต์, ชีวมวล 1,045 เมกะวัตต์, ก๊าซชีวภาพ 936 เมกะวัตต์, พลังงานแสงอาทิตย์แบบทุ่นลอยน้ำ 2,681 เมกะวัตต์, ขยะอุตสาหกรรม 12 เมกะวัตต์, ขยะชุมชน 300 เมกะวัตต์, พลังน้ำขนาดเล็ก 99 เมกะวัตต์ และพลังงานความร้อนใต้พิภพ 21 เมกะวัตต์

รวมแล้วจะทำให้สัดส่วนการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนเพิ่มขึ้นเป็น 51% ของพลังงานทั้งหมด สูงขึ้นจาก 36% ตามแผน PDP 2018 (ฉบับปรับปรุงครั้งที่ 1)

ด้านค่าไฟฟ้าเฉลี่ย ตามร่างแผน PDP 2024 คาดว่าจะอยู่ที่ 3.8704 บาทต่อหน่วย ต่ำกว่าแผนเดิมที่ประเมินไว้ที่ 3.9479 บาทต่อหน่วย (เมื่อใช้สมมติฐานเดียวกันเปรียบเทียบ) 

TDRI ตั้งข้อสังเกตว่า ร่างแผนฉบับนี้คาดการณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้าสูงเกินจริง เพราะใช้ตัวเลข GDP ที่ไม่อัปเดตมาคำนวณ ซึ่งตัวเลขการเติบโตทางเศรษฐกิจสัมพันธ์กับความต้องการใช้ไฟฟ้า เมื่อคาดการณ์ GDP สูงเกินจริง ส่งผลให้การคาดการณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้านั้นสูงเกินจริงตามไปด้วย หากจะดำเนินหาไฟฟ้าเข้าระบบตามร่างแผน PDP ฉบับใหม่นี้ ท้ายที่สุดประชาชนก็จะต้องเป็นผู้แบกรับภาระค่าใช้จ่ายผ่านค่าไฟฟ้า

คำแนะนำจากผู้เชี่ยวชาญจาก TDRI ระบุว่า แผน PDP สามารถทำให้ค่าไฟลดลงกว่านี้ได้อีกหากมีการใช้ไฟฟ้าพลังงานสะอาดมากขึ้น เนื่องจากต้นทุนการผลิตถูกลงอย่างต่อเนื่องในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา และคาดว่าจะลดลงจากปัจจุบันอีกกว่า 50%

คงไม่มีใครคาดคิดว่ารัฐจะซื้อไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนในราคาสูง และมีพันธะผูกพันกว่า 25 ปี เหตุการณ์นี้ชี้ให้เห็นช่องโหว่เพิ่มเติมที่ควรระบุลงไปในแผนการรับซื้อให้ครอบคลุมถึงเรื่องการตรึงราคาด้วย 

เพราะแม้ว่าจะซื้อพลังงานสะอาดที่ต้นทุนต่ำ แต่หากซื้อด้วยราคาสูง คงหนีไม่พ้นการแบกภาระค่าใช้จ่ายกันทั้งรัฐและประชาชน

เส้นทางข้างหน้า ความโปร่งใส หรือความเสี่ยงซ้ำซาก?

หากรัฐยังไม่มีแผน PDP ฉบับใหม่อย่างเป็นทางการ และยังคงเดินหน้าลงนามโครงการใหม่อย่างต่อเนื่อง โดยไม่มีการประเมินผลกระทบต่อภาพรวมพลังงานและค่าใช้จ่ายของประชาชน ย่อมเสี่ยงต่อการสร้างภาระระยะยาวที่ไม่เป็นธรรม

ในระยะสั้น อาจถึงเวลาที่สังคมต้องตั้งคำถามว่า การรับซื้อพลังงานหมุนเวียนครั้งใหญ่นี้เกิดขึ้นภายใต้ข้อมูลและการวิเคราะห์ที่เพียงพอหรือไม่? มีการเปิดให้ภาคประชาชนและผู้เชี่ยวชาญร่วมตรวจสอบหรือไม่? และรัฐยังตั้งใจจะให้ประชาชนจ่ายค่าไฟแพงต่อไปอีกกี่ปี?

ในระยะยาว สิ่งที่จำเป็นยิ่งกว่าคือการสร้างระบบวางแผนพลังงานที่โปร่งใส เป็นธรรม และตรวจสอบได้ ไม่ใช่มีแค่แผนสวยหรูบนหน้ากระดาษ แต่ต้องเป็นแผนที่ถูกใช้เพื่อควบคุมกลไกอำนาจของรัฐและกลุ่มทุน เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชนอย่างแท้จริง

อ้างอิง: energy news center, policy watch, kao hoon, wealth plus today, just pow, eppo.go.th
ที่มา: รัฐซื้อแพง เราแบกต่อ ว่าด้วยพลังงาน ค่าไฟ และแผนแก้ไขที่ยังมาไม่ถึง